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Firma invitadade los planes y los peces (I)//para el debate

El urbanismo para incumplir

Una planificación rígida y órdenes que nunca se acatan están detrás de la destrucción del patrimonio ambiental y arquitectónico // Algunos PXOM impiden en la actualidad la implantación de empresas

POR JUAN J. RAPOSO ARCEO *   | 15.10.2006 
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Todos los días la prensa nacional, e incluso ya la extranjera, se hacen eco de escándalos vinculados a la situación del urbanismo en España. Es patente la existencia de un foco notorio de corrupción, que junto a la destrucción sistemática de nuestro patrimonio ambiental y arquitectónico, conforman nuestra realidad cotidiana. Y esta situación hace necesario abordar sus raíces a fin de explicar cómo hemos llegado a la misma y sus posibles soluciones. Estimo que no se trata de un problema, tan sólo, de personas (aunque sus notorias deficiencias formativas y morales, en muchos casos son patentes), sino de estructuras y del ordenamiento jurídico vigente.

Parece necesario abordar, siquiera brevemente, el marco normativo en que nos movemos. Si hablamos de urbanismo hemos de tener en cuenta que en España está condicionado por la existencia de una estructura jurídica dual que se articula en un doble plano: por un lado, leyes, reglamentos y ordenanzas de ordenación del territorio, del suelo, y edificatorias; y por otro, planes, generalmente de ámbito municipal, y que también son normas.

Esta sistemática surge en un contexto histórico muy determinado, con la Ley del Suelo de 1956. Su intención, como el de otras normas y disposiciones, era ordenar y racionalizar la edificación y los procesos urbanísticos. Y, especialmente, dirigirlos. Se inserta en una tradición que pretendía crear ciudades perfectas, utópicas, y que cuenta con antecedentes remotos. El propio nombre de "utopía" nos remite a la ciudad ideal de Tomás Moro. Más recientemente, otros autores han tratado de prefigurar modelos de ciudades que respondan a las necesidades de la población y que faciliten y mejoren sus condiciones de vida. Desde la ciudad jardín de Ebenezer Howard, pasando por la Ciudad Lineal de Arturo Soria, hasta la Broadacre City de Frank Lloyd Right, por citar sólo algunos de los múltiples intentos de crear nuevas tipologías de ciudad y por tanto de convivencia, ha sido sistemático el anhelo de generar un espacio ideal que permitiese el desarrollo del hombre. Sin embargo, tanto los intentos de crear nuevas formas de ciudad como de ordenar el territorio no han conseguido sino éxitos muy limitados, y estimo que los planes generales de ordenación urbana son un ejemplo más de lo que afirmamos.

Es precisamente este marco de planificación, rígido, imperativo, de un urbanismo de órdenes y previsiones que nunca se cumplen, el que constituye el caldo de cultivo de la situación actual. Y voy explicar los motivos de tal afirmación.

1º.- La planificación urbanística no es sino una especie del género planificación económica. Si ésta, aplicada en los países de economía centralizada, no ha tenido resultados excesivamente satisfactorios, no entendemos la razón de someter un sector tan importante en este momento en España como es el de la actividad constructiva, así como la ordenación del territorio, a tales planes, que, como sus programas temporales de desarrollo (similares a los quinquenales de las economías mencionadas), nunca han sido operativos.

2º.- La planificación urbanística, tal como se había diseñado en las sucesivas leyes del suelo, jamás se ha aplicado. Originada en la referida ley de 1956, ya fue sistemáticamente preterida por los alcaldes de la época, e incluso por normativas como la Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional de 1963 o la Ley de Costas de 1969. Era una planificación virtual pero que no se aplicaba en la práctica. Y esta disociación entre lo diseñado por el planificador y lo realmente ejecutado es una constante que ha permanecido, e incluso a veces se ha ensanchado en nuestros días.

3º.- Resulta hoy totalmente imposible determinar, a varios años vista, cuál va a ser la orientación del desarrollo urbano. Y menos aún dirigirla en su totalidad. Un ámbito territorial determinado, por ejemplo un municipio, tiene tantas variables que inciden sobre él (geográficas, históricas, económicas, sociales, políticas, climáticas), que es imposible determinar cuál va a ser la orientación futura del desarrollo de ese municipio. El principal fallo de la planificación es que no es consciente de la aleatoriedad que incide en el devenir del ámbito objeto de aquélla. Juega con certezas, cuando lo que existen son posibilidades. En horizontes temporales de varios años no se puede predecir la lógica de la orientación empresarial. Los planes hoy pueden incluso ser factores que no sólo no favorezcan sino que impidan la implantación de empresas, lo que es sabido por muchos alcaldes, y resulta totalmente ilógico sobrando suelo no calificado como especialmente protegido.

4º.- El déficit absoluto de participación democrática en la elaboración de los planes. En efecto, se confunde sistemáticamente, estimamos que de forma interesada, el derecho de audiencia y de alegaciones, con el de participación en su elaboración. Este último debe de ser preferente y precedente a aquel. Y no quedarse en simples formalismos. Cuando el ciudadano accede al plan, este está diseñado, y sólo puede alegar. Alegaciones que suelen ser informadas por el mismo equipo que ha diseñado el plan, y que de ordinario informan negativamente, dejando al ciudadano en la tesitura de aquietarse ante lo que se le impone o recurrir en vía contenciosa, con escasas posibilidades de éxito, ante una jurisprudencia que ha hecho de la discrecionalidad del planificador un baluarte poco menos que inexpugnable en la mayoría de los casos.

 

5º.- La rigidez de los planes. Una vez elaborados es muy difícil modificarlos. En la mayoría de los casos, en Galicia, exigen la intervención de la Administración autonómica, además de la municipal afectada, lo que hace aún más complejo el proceso. En la práctica, una vez aprobado un plan, hasta su próxima revisión deviene en una norma de inexorable aplicación y casi inmutable. Pero esta situación no podemos pensar que sea irreversible, existen, estimo, salidas que nos permiten superarla. Mañana continuaremos.

 

*Profesor de la Escuela Universitaria de Empresariales de la Universidade de A Coruña