El Estado ante los tribunales
La formación del Estado de derecho moderno no ha sido cuestión fácil. La lucha por la separación e independencia de los poderes del Estado a fin de preservar los derechos de los ciudadanos ha sido una empresa costosa. En el siglo XX se consolidó en la mayoría de las democracias europeas una organización del poder estatal que ha permitido garantizar los derechos ciudadanos.
Gran labor en este sentido han venido desarrollando los tribunales de justicia de esas democracias, a fin de proteger los bienes más preciados de los ciudadanos, han terminado no solo por garantizar la paz social de los ciudadanos entre sí organizando una elaborada justicia de carácter civil y penal, sino también que ha sometido a su control a los poderes del Estado, comenzando por la Administración y el Gobierno y luego por el Poder Legislativo. Se consolida así junto a una justicia civil y penal una justicia administrativa y otra de carácter constitucional.
La dificultad para separar entre Administración y Jurisdicción tiene en la historia europea medieval y moderna de la que somos herederos su explicación más clara. El que hoy en día nos cueste todavía separar entre estos dos ámbitos del poder estatal tiene dos explicaciones históricas ancladas en el Antiguo Régimen. En primer lugar, porque la primera forma de gestionar el Estado fue realizada bajo la forma jurisdiccional. El Estado absoluto era administrado por jueces o magistrados. Se explica en segundo lugar porque con el tiempo la satisfacción de ciertos intereses colectivos por parte de las autoridades que tenían a su cargo su gestión se realizaba de una manera contenciosa.
En el Antiguo Régimen el poder real incluía todo tipo de potestades, comenzando por las políticas, militares, y, obviamente las judiciales, entre otras. Toda esa amalgama de poderes puede sintetizarse en el vocablo iurisdictio, entendido ampliamente como todos los aspectos del poder político. Mannori y Sordi señalan que en el mundo antiguo se podía dividir el poder del Estado en dos ámbitos muy generales. Una parte de ese poder correspondía al gobierno externo: el ius belli y la gestión de las cuestiones o negocios internacionales y la denominada alta política. A veces se acostumbra a denominar a ello como gubernaculum. Todo el resto de la actividad pública relativa en términos generales al gobierno interno del Estado puede ser percibido como un espacio homogéneo, al que los juristas de los siglos XIII y XIV lo denominaban iurisdictio.
Si miramos el derecho desde la coordenadas del Estado de Derecho contemporáneo, poco o nada puede haber en común entre esta idea de jurisdicción y la que manejamos hoy en día, donde esta aparece como la potestad estatal autorizada para decir irrevocablemente el derecho en un caso concreto y con efectos particulares.Decir el derecho es una competencia muy diferente de su creación; son dos momentos temporales y lógicos completamente diferenciados. El legislador, así como la administración, crean el derecho con un carácter general. La jurisdicción, en un Estado de derecho, aplica ese derecho preestablecido por el legislador o la Administración a casos particulares y con efectos irrevocables.
Sin embargo, estas coordenadas no son las mismas utilizadas en el medioevo y sobre las cuales se construye el concepto de derecho. Es que al poder político premoderno el derecho le viene dado. El poder político no tiene la capacidad para crear el derecho. El orden jurídico para el mundo medieval se asume como existente; el titular del poder es garante del orden jurídico pero no su creador. Ni el rey, ni el señor, ni el magistrado crean el derecho. Solo garantizan el orden jurídico existente.
Por otra parte, hay que entender que todo ese poder real y señorial se desarrollaba bajo la forma judicial, donde quien juzga determina el principio general del derecho y hace aplicación de él a los casos particulares. Y así se puede llegar a decir también que la Administración del Antiguo Régimen era en su esencia justicia. En el siglo XVII, y también en el XVIII, se decía que el príncipe había sido hecho para juzgar. Dar justicia en la antigua Europa se entendió como la tarea esencial y prerrogativa del soberano
El soberano del mundo europeo premoderno gobernaba, antes que con decisiones normativas de carácter general que nosotros podemos entender hoy en día como leyes o reglamentos, mediante el rescripto con el que ponía su autoridad al servicio de los intereses particulares de quien recurría ante él. Procedía de esta forma a revisar lo actuado por sus subalternos corrigiendo injusticias y malas decisiones. El príncipe gobernaba fundamentalmente a través de la denominada gracia que esencialmente atiende casos particulares.Se puede hablar en este sentido de la existencia de un Estado jurisdiccional anterior al Estado de derecho que se comienza a gestar después de la Revolución Francesa. En el Estado jurisdiccional, el gobierno no tiene la intención de generar uniformidad a través de su imperium, sino un gobierno de tipo elástico adecuado a la realidad territorial compleja propia del medioevo, con la intención de mantener la paz a través de un equilibrio entre las fuerzas existentes. Ese gobierno solo se podía ejercer a través de la jurisdicción, ya que no había pretensión de un poder exclusivo y monopólico, ni de unidad de la obligación política
Al particularismo del medioevo gestionado por los jueces le sobrevendrá después de la Revolución Francesa una gestión del poder dada principalmente por el Poder Legislativo, así como por la Administración del Estado. Ese ejercicio del poder estará basado en la generalidad y la igualdad que expresan la voluntad -una sola- de la nación soberana. Como expresa Fioravanti, si antes teníamos un Estado jurisdiccional, ahora tenemos un Estado legislativo y administrativo.La jurisdicción se concibe de un modo muy diverso antes y después de la Revolución Francesa. Pero asimismo la Administración también difiere sustancialmente de su actual configuración. En realidad en los primeros momentos del Estado absoluto la Administración no consistía en dar servicios a los súbditos, sino fundamentalmente en imponer a estos l determinadas reglas. Es por ello que las funciones de administrar y juzgar quedaban completamente indiferenciadas. Y los principales administradores del Estado eran jueces, quienes estaban habilitados para asumir decisiones ligadas a valoraciones de oportunidad, es decir, decisiones en lo esencial políticas.
El juez del viejo mundo era mucho más cercano a un gestor político que lo que puede ser aceptado hoy en día. La función judicial era entendida como un proceso continuo de búsqueda del derecho objetivamente justo y bueno, por lo que el juez era siempre en cierta medida legislador ex consequentia eius iurisdictionis. La práctica de esta forma de Administración fue poniendo cada vez más en evidencia que un aparato estatal de este tipo colapsaba desde el momento en que intentaba absorber nuevas competencias . Así, junto a unos jueces que se los puede denominar como ordinarios fueron estableciéndose otros denominados extraordinarios con competencias específicas en nuevos sectores que irían naciendo con el tiempo.Los jueces ordinarios terminarían por hacer justicia en el sentido de resolver controversias entre partes y con efectos particulares para ese caso. Los jueces extraordinarios se dedicarían a resolver cuestiones de interés más general como aquellas relativas al Fisco, la sanidad pública, bienes demaniales, comercio, entre otras. Para cada uno de estos sectores se crearon jueces-administradores ad hoc.
La historia de la justicia administrativa puede resumirse en una progresiva evolución judicialista. Desde una actividad estrictamente administrativa, se pasa a una de tipo cuasi judicial con la ley Santamaría de Paredes del año 1888. En la evolución del control judicial de los actos de la Administración, el valor de la imparcialidad fue tomando cada vez más importancia, de manera que la evolución del contencioso administrativo es una constante progresión hacia la imparcialidad del juzgador o, lo que es lo mismo, una lucha por su jurisdiccionalización.
El fin de esta historia en Europa continental es que han terminado por conocer del contencioso contra la Administración del Estado tribunales de justicia absolutamente independientes. En todos los casos se ha roto con el principio del juger l`administration c`est encore administer. Juzgar a la Administración comenzó a ser actividad estrictamente jurisdiccional, es decir, un enjuiciamiento dado por jueces independientes, imparciales e inamovibles.
El Estado de derecho supone, en fin, un Poder Judicial compuesto por jueces y tribunales independientes e imparciales. Uno de los aspectos que asegura la independencia e imparcialidad es la inamovilidad de los jueces. Y si se trata de controlar a la Administración, es de perogrullo que esa inamovilidad debe ser garantizada respecto del Poder Ejecutivo.
ALFONSO VILLAGÓMEZ