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Una reflexión sobre el interés general en la regulacióndel litoral costero

TEXTO JESÚS CABANELAS GRACIA. DESPACHO JURÍDICO CABANELAS DE GRACIA   | 01.05.2016 
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La regulación del Estado sobre el ámbito de la costa tiene su sentido como última ratio, ampara y tutela el interés general de los españoles en el disfrute del litoral costero de igual forma en todo el territorio español, ya sea en Galicia como en Cádiz como en Canarias o en Baleares.

Hasta el 2013, este amparo se representaba en la Ley de Costas de 1988 y, tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 que define con exactitud qué preceptos se encuentran dentro del ámbito constitucional, permanece esta regulación con el filtro de la sentencia durante casi 25 años. Esta modificación de la Ley de Costas 2013, se esperaba que mejorara aquellos aspectos de la Ley de Costas de 1988 que, por haberse aprobado en la década de los 80, debía avanzar con los tiempos. Sin embargo, en tales modificaciones de la Ley de Costas de 2013 se intuye un cambio que hace dudar de tal mejora de la ley, y sirva este artículo para reflexionar sobre si tal modificación la ha logrado, o por el contrario, su fin no es el de cerrar un círculo perfecto sobre el tratamiento del interés general.

La Ley de Costas de 1988 ha sido, sin duda, una de las leyes sectoriales del período posconstitucional que mayor impacto social ha tenido. Se apoyó en una tradición jurídica que reivindica, y en parte quiere recuperar, la inclusión del mar y su ribera entre las cosas comunes a todas las criaturas y su destino normal al uso público.

En la modificación operada en 2013 de la Ley de Costas y tras la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2015, en donde se impugnaba ciertos artículos de la modificación, existen ciertos elementos, entre otros, de esta modificación de la ley que son dignos de destacar:

 


1.- La determinación de qué es dominio público marítimo terrestre por un criterio técnico operado desde el Reglamento de Costas de 2014 y no desde la ley. En este punto, y aunque el Tribunal Constitucional haya concluido que este aspecto se encuentra dentro de la Constitución Española, desvirtúa la regulación legal, según la cual el límite interior de la Z.M.T. es el alcance de las olas en los mayores temporales conocidos. Además de la litigiosidad en cuanto a la interpretación de estos aspectos técnicos que de alguna manera tienen un componente subjetivo. Además, no se aclara si se requiere que el límite se alcance al menos una vez al año en los cinco anteriores al deslinde (que parece el propósito perseguido) o si pueden ser cinco temporales en un solo año o en dos o tres.

 


2.- Terrenos invadidos por el mar que no pasan al dominio publico marítimo-costero.

En este apartado establece que si los terrenos hubieran sido inundados artificial y controladamente como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto y estuvieran destinados a actividades de cultivo marino o a salinas marítimas se excluirán del dominio público marítimo-terrestre, aun cuando sean naturalmente inundables.

El Tribunal Constitucional en relación con esta novedad introducida considera que "la pretensión de excluir porciones del dominio público natural en atención a su transformación artificial y al tipo de explotación resulta constitucionalmente inadmisible".

Es decir, el interés general y la protección de las costas no puede variarse en función de ciertos intereses que no sean los generales.

 


3.- La novedad de la transmisibilidad intervivos de las concesiones administrativas.

Hasta esta modificación la transmisibilidad de las concesiones operaba mortis causa, es decir, tras la muerte los herederos podrían continuar con la misma. Pero con esta modificación de la Ley de Costas, la transmisibilidad opera también intervivos, comercializándose tales concesiones. Esta medida unida a la ampliación de los plazos en las concesiones y la prórroga es una forma de favorecer una explotación privada de la costa, alejada del propósito que establece el título que da nombre a la Ley 2/2013 y la Ley de Costas de 1988.

 


4.- Los núcleos poblacionales excluidos del dominio público marítimo terrestre

Se excluyen del DPMT los terrenos correspondientes a los núcleos de población que se enumeran en el anexo de esta ley, en la extensión que se fija en la planimetría incorporada al propio anexo.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 233/2015 prescribe sobre este aspecto, que esta exclusión de los núcleos del dominio público ope legis, (por ley), por el motivo de que notoriamente han perdido por obra de la acción del hombre las características de dominio público natural, no implica la efectividad inmediata de la exclusión-por ley-, siendo sólo el presupuesto para la iniciación del expediente que, en su caso, puede terminar con su desafectación del dominio público de estos núcleos.

Es decir, que la exclusión ope legis de los núcleos de población que expresamente esta modificación de la Ley de Costas, pasa por la elaboración de expediente administrativo para que mediante un acto administrativo se excluya efectivamente del dominio público. ¿Pero no se excluía por ley?

 


5.- Prescripción de las infracciones en la modificación de la ley de costas.

En la Ley de costas de 1988, en el art. 92, presenta la prescripción de las infracciones en la Ley que distinguía: i) cuatro años para las infracciones graves y b) un año para las leves.

Con la modificación de este art. 92 se presentan las siguientes prescripciones de las infracciones: a) El plazo de prescripción de las infracciones será de 2 años para las graves y de 6 meses para las leves.

Incorporándose en la modificación la prescripción de las sanciones, esto es, de 2 años para las graves y de 1 año para las leves

Es decir, en relación con las infracciones, la prescripción se rebaja a la mitad del plazo inicialmente previsto en la Ley de Costas de 1988, pudiendo consolidarse un hecho en la mitad de tiempo si la Administración Pública de costas no actúa, y para ello, sería necesario dotarle de medios personales y técnicos para que no se produzca. Del mismo modo sucede con la prescripción de las sanciones que, con esta nueva modificación se introducen un plazo de prescripción para ejecutar las mismas.

Estas modificaciones, entre otras la de la Ley 2/2013 deberían buscar el reforzamiento, como establece la exposición de motivos, del dominio público marítimo-terrestre, que es un dominio público natural prescrito desde la Constitución Española en su art. 132, y de este modo, el Estado debe amparar el interés general de todo el litoral costero.

El Preámbulo de la modificación de la Ley de Costas 2/2013 reprocha a la Ley de Costas de 1988 su inaplicación, que se ha traducido en la tolerancia de situaciones inaceptables medioambientalmente, y su impotencia para imponerse sobre realidades sociales consolidadas. ¿Se puede entender de este modo tras la modificación de la Ley de Costas?, ¿Se ha reforzado con la modificación de la Ley de Costas el interés general o ha sido más flexible? El tiempo y la casuística responderán a estas preguntas.